据“2014年中国城市可持续发展国际高层论坛”报道，广州3/4的税收要上交省和中央，只有1/4的税收收入是用来维持城市的良性运转和城市发展，结果是广州的人均财力支出还要低于珠三角的平均水平。下一轮改革的重头戏是财政改革，改革中要充分给予城市更多财政自主性、立法自主权等。
现行分税制造成财权事权不匹配
事实上，我国的财税体制经历了分税制实施前后的两个不同阶段：在1994年前，我国实行的是财政包干或者说是“分灶吃饭”的财政管理体制，中央根据地方的经济发展情况核定其财政上交的任务，只要完成了上交任务，余下的财政收入归地方政府支配，但是如此一来就造成了中央与地方的收入不平衡，比较富裕的地方，包括长三角和珠三角地区就倾向于“打埋伏”，希望把财政基数做小，以免下一年度上交压力增大。最终的结果是富了地方，穷了中央。1994年实行分税制财政管理体制后，中央与地方对税种按照中央税、地方税和共享税进行分税安排，而在当时的体制下，哪些是中央税，哪些是地方税以及共享税的分税比例如何确定，则由中央说了算。
可以这样理解，分税制的财政管理体制的实质是进一步把税权上收到中央，而把事权下沉到地方。财政收入大部分集中到中央财政后，本来还有一个机制是，中央政府通过转移支付制度再把财政收入分配到地方去。然而，对于像广州这样的经济发达城市，能够得到中央财政转移支付的机会可以说是凤毛麟角，因为得到中央财政转移支付的地区基本上属于经济欠发达地区或城市。
如此一来，广州就面临着发展的困境：按照现行的分税制体制，广州必须按照规则向省和中央上交财政收入，广州的地方财政收入越多，市本级能够控制的财政收入不一定同比例增加，因为如果财政收入是央企带来的，地方不一定可以分享相应增量部分的税收，而随着营改增范围的扩大，营业税逐步消失，增值税的中央与地方的共享比例又维持不变，最终的结果就是地方可支配财力反而减少了。
由于地方依然要向市民承诺继续提供优质的公共服务，故财政支出具有刚性的特征，同时，地方政府也要继续营造良好的经商环境，包括在城市基础设施上加大投入，而在“吃饭财政”的状态下，地方政府只能更加关注经济增长，希望通过经济增长带来更多的财政收入。
可是，在经济已经步入中低速增长的新常态下，地方政府要维持稳定的财政收入以维持地方民生的刚性支出和维持与基建相关的公共支出，要么靠土地财政，要么靠投融资平台借钱，而在新预算法的刚性约束下，地方债务受到了严格的控制，税务机关不能向纳税人收“过头税”，土地财政也难以为继，改革分税制的财政体制似乎成为了唯一出路了。
地方政府表达了对于现行分税制财政体制进行改革的渴望和呼声。怎么改呢？最直接的做法是在不变动中央税、地方税、共享税税种结构的前提下，调整共享税的分享比例。尽管此举简单也最容易操作，但是其最大问题是科学性难以把握，因为没有人能够证明60：40的分成比例一定比50：50更好。简单地调整税收分成比例并没有解决中央政府与地方政府之间在财政收入和支出领域所产生的博弈问题。例如，是否可以这样认为，只要调整广州市上交省和中央的财政收入比例，即把3/4调整为1/2，广州就可以实现城市的良性运转和可持续发展了吗？
应建立真正意义上的分税制
我认为，与其纠缠于分成比例的调整，倒不如把焦点放在如何建立真正意义上的分税制财政体制。真正意义上的分税制应该是：取消共享税，保留中央税和地方税，中央税全部归中央政府，地方政府一分钱不要；地方税全部归地方政府支配，中央政府一分钱不拿。至于哪些是中央税，哪些是地方税，财政部部长楼继伟曾表示，那些影响较大、税基比较稳定的税种应该划为地方税，而影响较小，税基不太稳定的税种应该划为中央税。按此原则，最适合成为地方税主体税种的应该是房地产税以及消费税，而最适合成为中央税主体税种的应该是增值税和所得税。
事实上，党的十八届三中全会召开以后，中央政府正有条不紊地推动税制改革，包括加快房地产税的立法进程以及推进消费税扩围改革，包括把消费税从流转环节征收改为在消费终端环节征收，目的都是在于形成真正意义上的地方税主体税种，以填补营业税最终被增值税取代后地方主体税种出现的真空。
尤其值得关注的是消费税扩围改革，最理想的消费税改革是把现行的部分不太适合征收增值税的服务业，譬如传统的消费型服务业由原征收营业税改为征收消费税，同时调整增值税的税基，让出部分税基给消费税，最终把消费税变成销售税，由于销售税是在销售终端征收，在此机制下，地方政府不一定需要把精力完全放在招商引资以营造GDP上了，只要地方政府能够提供优质的公共服务，从而营造良好的居住生活环境，就会吸引更多人士前来本地安居乐业，从而为地方带来丰富和稳定的作为地方税主体税种的房地产税以及销售税的税源，到那时，一个城市才能真正实现经济发展方式的转变。
由此可见，改革分税制的最佳路径不一定是调整共享税的分成比例，而是要建立真正意义上的分税制财政体制。
(作者系中山大学岭南学院财政税务系主任、教授)
