嘉宾简历
马骏，中山大学政务学院教授，院长，中山大学中国公共管理研究中心主任。香港城市大学客座教授，新加坡南洋理工大学公共管理研究院客座教授，国家行政学院客座教授。
现代国家建设的两个重要维度
预算，相对很多主题来说是比较专业的，但我觉得中国现在已经到了这样一个点，其实预算是每个老百姓都需要了解的。也需要对公民预算的普及，让每一个老百姓都关心国家的预算，尤其是你生活的那个城市的政府的预算。今天的主题是要围绕着十八届三中全会的精神来解读一下这个问题。因为这次三中全会比较出乎我们学者意外的，是有大量的篇幅去讲财政和预算问题，这个是在以前没有的情况。其实已经表明中央意识到现代预算制度是一个现代国家治理的最基本制度。
现代国家建设有两个很重要的维度。一个维度叫做“国家能力”，这个国家和政府得有能力，如果没有能力的话我们大家打架都不能管，社会秩序就没有了。有能力的国家，还必须是对社会、对每一个公民负责的。这个维度我们可以把它称为“政治问责”，就是说政治上对我们是负责的。其实也意味着在经济和社会事务中这个国家是有能力的，它能引领整个国家实现我们预期的经济和社会发展目标，但是，同时这个强有力的国家也必须在强力监督之下运作，只有这样它才可能是真正对民众负责的。
我这里也一直有一个观点，叫做“治国就是理财”：公共预算就是现代国家最基本的治理，通过现代预算，我们可以把整个国家的收支很规范、很负责地管理起来，最后使它的活动以及权力的使用方式都发生根本性的变化。这里有一个概念叫做“预算能力”，这种能力实际上是过去200年欧美国家慢慢发展起来的。判断一个国家的预算能力有三个方面：1.总额控制；2.配置效率；3.管理和运作的效率。这也是任何一个国家在理财的时候，应该实现的三个目标。
政治问责要和财政问责相结合
政治问责只有和财政问责联系起来，才有实质性内容。你不要讲这个官员很勤快、很勤政，每天6点就到办公室去上班，12点才走，整天见到老百姓都笑呵呵的。这些都是表面的，我真正看的是你怎么从我口袋里取钱的，取得合不合理、合不合法、公不公正。然后你取完了我的钱，这个钱用到哪里去？这些才是最核心的。所以说只有和这个财政问责联系起来，这个政府才可能是真正负责的。
在这方面其实有两个最基本的制度，选举和预算。但是仅仅有选举是不够的，历史上和现代有很多国家把选举建立起来了，这个政府照样是不负责的。当然这个不是我的思想，这是1919年一个美国人叫克利夫兰的思想。他为什么会形成这样的思想呢？他说“民主不能仅仅发展到选举民主就停步不前，选举民主只能解决权力由谁来用的问题，而不能积极主动地对权力的使用进行监督。要对权力的使用进行有效的、积极的监督，需要一个现代预算制度。”
他当时没有提出来，我们后来给他解读叫做“预算民主”，就是说在选举民主之上还需要预算民主。因为我们要想控制这个权力的使用，你要控制它的每一个活动；你要想控制它的活动，就要控制钱；你只要控制了资金就可以控制活动，可以控制权力的使用。
实现公共预算和提高支出绩效
这200年的预算发展史，可以说解决两个问题：
第一是先控制，所有的国家在建现代预算制度之初的时候都是先建立控制，而且从所有环节全部要严格地控制。收钱要有控制、账户要有控制、支付要有控制。先有预算才能有支出，有了预算之后，你花的时候还得控制，一步步全部给控制起来。这套控制不光是政府内部要建，包括审计，外部还有个立法机构监督着你的资金使用。
这是现代预算制度要解决的第一个问题，其实也是每一个国家进行现代化建设的时候要解决的第一个问题。必须能够保证所有的公共资金只能用于公共目的，绝不能有任何一分钱用于私人目的，这才叫公共预算。我们想建一个廉洁的政府，你不能只寄希望于改造人性。当然我不是说这个没有用，人的自律还是有用的，关键是一定要加强制度上的建设，削弱他的动机。还有更重要的一点，让他想干坏事也没机会，你要先把各种控制建立起来，当然也包含着减少浪费的目的。
下面还有一个问题就是“绩效”。你可能发现有一个政府部门的局长没有把任何一分钱公款私用，也没有搬回家，也没有浪费。但是你发现不对，他把钱全部花了，每年花两三个亿什么问题都没解决，就是说这个钱花了没有效果。
国家审计署的前任署长李金华，2004年在中科院作报告的时候说：“从某种角度而言……财政资金支出以后没有绩效，比贪污腐败还可恨。”贪污1000万固然可恨，问题是很多错误的决策、无效的管理导致甚至几十亿的钱砸出去，什么问题都没有解决。所以，下一步要提高资源的配置效率，提高支出的绩效。
现代预算制度的几个重要原则
一个国家必须按照一些原则来建立和设计你的预算制度，你才能够实现控制目的。其实有几十条原则，我挑几条重要的。
第一条叫全面性原则。就是所有的公共资金必须纳入预算，受预算过程约束(就是说所有的钱必须进账，在预算之外不能有任何资金)。这个不光是钱，背后其实是说所有的活动都必须受预算约束。还有一条叫做排他性原则。就是说不属于政府的事，绝对不准在预算里面安排资金。这是更直接的，要保障公共资金只能用于公共目的。
最后一条是预算公开透明，这一条尽管讲起来很简单，但是最重要。一定要把这个预算公开，我曾经打过一个比喻：如果你哪天家业大了，你请了一个管家。你跟管家说好久没看我的账了，你把账本拿来我看一下，你的管家很严肃地告诉你这是“机密”。你要有这么一个管家，你不一脚踹死他？政府其实就是我们的管家，是代我们管钱的，你肯定要把这个账本给我们看看吧？预算也要让我们看看，也要公布。如果政府按照现代预算制度的原则编制了预算之后，向社会公开之后，我们只要一看这个预算，我们就知道政府明年准备做什么事了，就可以清清楚楚地知道它是不是对我们负责的。
1999年中国启动一次预算改革，目标就是建立现代预算制度。一个方面叫做部门预算改革，就是说每个部门每年要编一本预算，把你明年的工作计划和预算整合起来。就是说你明年整体的工作，然后和预算编成一个东西，每个月要多少钱等。整个政府预算就以此为基础进行编制，同时特别强调综合预算，就是让预算外那个资金“进笼子”。这个钱即使你可以花，但是你好歹得编个预算来，编故事也得给我编一个来。我经常说预算的本质和精髓就是讲故事，你不能一去找领导就说“领导我要花一个亿”。领导肯定不理你的，你得先给他讲一个故事，讲得领导听了以后眼睛发亮，听得无比兴奋钱就来了。但是，不同的预算制度下，讲故事的规则是不一样的，人家规定说编喜剧，你就不能编成悲剧的。
还有一点很重要，就是要细化预算，把预算越编越细。以前中国的预算为什么看不懂？就是太粗、太笼统。省级政府的预算就是A4纸，小四号字，行距是双行，两页纸就完了，那你怎么看得懂呢？我们也号称是财政专家，你搞那么个预算给我，我同样看不懂。所以，一定要把预算细化，用一个科目体系把它逐步的细化下来。还要重构一套预算编制的程序：什么时候开始编预算，什么时候批复，什么时候财政审，什么时候人大常委会初审，什么时候上政府和党委的常务会议等，全部要有一个程序。然后每个环节应该有些什么要求，比如说部门编预算的时候必须遵守哪些规则，编项目预算，必须按照这个规则来，这叫程序重构。
中国现在是两条腿同时走，1999年启动预算改革，2004年就开始推支出绩效评价。现在有一些地方已经开始往绩效预算转型了，就是要钱的时候就开始谈每个事的绩效是什么，就变成每个部门对政府，也是对社会的一个承诺。
应该赋予人大代表“预算修正权”
中国这10多年的预算改革，其实进步是非常快的，如果这样的改革再做30年，你可以看到它对整个国家建设的影响是什么。对国家治理模式的完善，国家治理能力的提高以及增强国家对社会的负责，都会是意义深远。现在我们其实才初步把现代预算制度给建立起来，下面的预算改革面临很多的挑战。所有国家在进行现代预算改革之初第一个要解决的问题，基础性的问题就是权力关系怎么重新调整。这里面就牵扯到政府内部财政和各个部门的权力关系。中国的这个财政部门，大家觉得权力大，但是从一个更高的目标来讲，它的权力不是那么大，独立性也不是那么高。
还有就是人大和政府的权力关系。比如说《预算法》修改，讨论来讨论去，两次都没有出台。其中有一个很重要的问题，应不应该赋予人大代表预算修正权？对于人大来说，如果它没有预算修正权，人代会的时候人大代表是很难发挥作用的。因为，如果没有预算修正权，人代会的时候就面临两个极端的选择，要么整体通过预算，要么整体否决预算。
整体否决预算，在任何国家都是很难的。在英国那样的议会内阁制模式下，如果议会整体否决了预算相当于倒戈了，政府要重新选举。在美国国会老是不通过预算，就发生了政府停摆的情况。所以说这个冲突是很大的，没有哪个国家会轻易走到这一步的。中间怎么办呢？就是要预算修正权，就是说人大、立法机构不是整体地否决你政府的预算，而是我对预算里面的某一个项目提出修改，提出修正案。我研究了80多个国家议会的预算以后，发现对于议会有效发挥它的监督权力来说，这是一种实质性的法定权力，最重要的程序性的权力就叫“预算修正权”。就是说人大代表或者是议员提一个修正案来修正某一个项目。
中国下一步的改革，必须把总额控制机制建立起来，也就是必须通过法律对赤字、债务的比例、支出的年增长率等，全部要有一系列的控制。其实现在很多地方政府都在借债，但是你没有一个东西来约束他们。如果你没有一个制度来约束他们的话，那些领导拼命想花钱，都想实现他们伟大的想法。花到最后，后面这个债务和财政风险就在累积。
同时下一步赶快推绩效预算，让钱花了有效果。尽管我们面临很多挑战，要把五年计划、政策和预算整合起来，才能把资源配置得更有效率。有一个改革还得继续推，就是公开。下一步不光是“三公”经费，是所有的预算全部要向社会公开。
（本文为嘉宾2013年12月8日演讲稿，有删节）
