“佛山的城镇化必定是一个工业化的故事。”这是中山大学地理科学与规划学院教授袁奇峰对佛山城镇化给出的定位。
佛山，经济体量在近10年间飞速增长，2012年，GDP已达到6709亿元，完成工业总产值14671亿元，居于全国前列。
“十二五”期末，佛山将冲刺广东制造业第一大市的目标。在这个以工业为主导、三大产业协调发展的制造业名城和“产业强市”中，工业化与城镇化两者将如何协调发展谱写新篇章？工业化中的“佛山城”如何建造？多个新城的格局是利是弊？我们特邀请对佛山产业经济、城市建设有着长期关注的中山大学教授袁奇峰，为我们梳理佛山城镇化的过去、现在和未来，总结现有的成绩与经验，并探索城镇化的发展路径与战略的成与败。
人物简介
袁奇峰，中山大学地理科学与规划学院教授，中国城市规划学会学术工作委员会委员，中国城市规划学会区域规划与城市经济委员会委员，佛山市城市规划委员会委员，广州市城市规划委员会发展策略委员会委员，广州市城市规划勘测设计研究院顾问总规划师
1 成绩与定位：佛山城镇化是一个工业化的故事
佛山城镇化首先应该是一个工业化的故事。如果放弃产业拓展的优势，而与广州同构定位，显然不行。佛山城市化就是由工业化来带动的，如何提高城市化的质量，也必须从这一点去展开。
南方日报：党的十八大强调，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。作为一个制造业为主导的城市，在新型城镇化道路上，应当作何思考？
袁奇峰：我的理解是，城市化可以分为数量与质量两个阶段，新型城镇化应该是对应着“有质量的城市化”，但是要追求更好的城市化质量，就要支付更高的成本。对应过去“低成本的城市化”，有质量的城市化应该是要“支付社会成本的城市化”。
佛山城镇化首先应该是一个工业化的故事。放在广佛同城背景下看，佛山本质上就是一个工业区。如果放弃产业拓展的优势，而与广州同构定位，显然不行。佛山城市化就是由工业化来带动的，如何提高城市化的质量，也必须从这一点去展开。
南方日报：佛山城镇化发展历程走过了多个阶段，你如何评价佛山目前城镇化的成果？
袁奇峰：在上世纪末，佛山处于工业经济发展较快阶段，城市化滞后于工业化是比较明显的情况。虽然城市化是工业化的结果，但是靠低成本发展起来的工业化，显然无法支付城市化的成本。但是，2000年以后情况发生很大变化，这10年里，佛山城镇化可以说成为广东城镇化非常靓丽的一道,风景。这10年来可以用两句话来讲清楚，“产业大发展、空间大重构”。首先是广州在2000年完成了行政区划调整后城市区域化了，而工业化战略的成功使得中心城市的辐射力开始发挥出来。其次是区域一体化的加快，广州作为中心城市在近十年摆脱了发展困境，完成了要素的聚集，城市的辐射力、扩散力出来了。“广佛同城化”在2007年被提到省政府的层面上来。所以一定要把佛山的城镇化放在广佛都市区层面上来讲。这就解释了为何是佛山而非中山在近十年来城市化取得了突飞猛进的发展，地理区位使然！
南方日报：广佛同城化、区域一体化之下，城镇化的内涵发生着什么样的变化？
袁奇峰：随着经济高速发展，所有的基础设施、道路交通系统都实现了重构，向外寻找服务的时、空距离缩短了、成本下降了。经济要素自由流动的时代来临了，城市空间也因此发生了转变。比如说，南海东部地区一直就是“村村点火、户户冒烟”的农村社区工业化地区，而现在变成广佛交界处迅速崛起的明星。
2003年，南海实施了东西板块战略，在西部打造工业园区，经济发展从“农村社区工业化”转向“园区工业化”。我们基于广佛同城提出南海东部战略——从农村城市化走向更高质量的真正的城市化。虽然在同城的过程中，两市政府在这里面投入并不多，但市场力量很强。
2005年，我们提出东部南海建设“广佛RBD”——即广佛副中心的概念引起非常大的市场反响，所有开发商都敏锐地发现这个区位机会，以此作为营销的概念，把千灯湖做了起来。
2007年，我们便向南海区政府提出适时推动“工业南海”向“城市南海”转变。南海东部地区已经从两个城市交界的价值洼地，变成新的广佛高地。
这是区域空间重构的一个典型案例——区位被再发现的案例：规划师发现了，政府重视了，市场跟进了。然后这个地方的价值就迅速被发现，从佛山房价、土地价值来看，这个区域完全是通过区位创造实现了价值提升，从洼地变成高地。区位！区位是理解佛山城市化的很有意思的一把钥匙。
2 挑战与机遇：人能否留下定成败
随着中国人口红利拐点的到来，哪里对劳工服务好，劳工就去哪里。佛山目前的城市化率虽然很高，但是存在太多的半城市化的人口，他们流动性很强。工人能否留下决定成败。
南方日报：在新型城镇化的道路上，佛山面临着怎么样的攻坚挑战？
袁奇峰：一个工业城市，经济繁荣的基础是建立在大量外来人口上的，大量的外来人口有无可能本地化？这是一个互为因果的关系，如果没有这些产业，没有这些产业工人留下来，如何能形成聚集的城市？
随着中国人口红利拐点的到来，哪里对劳工服务好，劳工就去哪里。佛山目前的城市化率虽然很高，但是存在太多的半城市化的人口，他们流动性很强。工人能否留下决定成败。
南方日报：体现以人为本、利益公平共享原则的城镇化，在佛山应当如何具体体现？
袁奇峰：在劳工短缺的宏观背景下，将来的产业如何健康持续发展？城镇化的道路必须是更有质量的城镇化，其中必须重视工人进城，工人家庭进城，让他们分享到城市化的红利；工人，不应当仅仅被当作劳动力来看待，必须将其当作一个人、一个有家庭的人，不仅仅提供就业，还要提供家庭居住与教育等配套服务，这是一个必然的趋势。
根据观察，佛山的产业发展已经发生了转变，早期都是装配制造业，对工人技术要求很低。现在一汽大众汽车进来，情况完全变了，他们不在社会上招工，工人都要通过大专院校培养。这些人能否留下来？当然可以留下来。关键在于制度创新，用好政策，服务好各种群体。对产业工人，可以用好保障性住房政策，能否给企业配套一些廉租、公租房指标，搞一套面向产业工人的社会住房体系，让更多技术工人愿意来这里，以此形成竞争优势。
南方日报：工业本身的升级能给城镇化带来什么？
袁奇峰：工业本身在升级，即会带来很多变化，佛山城镇化围绕着工业故事，会创造很多新机会。
我们去年为三水新城做发展定位，就是从狮山工业园区产业发展转变中寻得机遇。三水县城一直以来都是佛山西部的一个服务中心，南海狮山、丹灶；四会、高要周边的居民都会跑到三水去消费。历史上三水就是该区域的生活中心，其生活服务业基础很好，也完全可以借势做得更好。狮山工业园区现在打造新城是“从零到有”。而三水本来就有本钱，通过规划引导带动资源聚集可以上升成为整个工业园区的服务中心，这是一条“从有到好”的道路。
南方日报：多年以来，佛山依靠着产业驱动力开展城镇化，当下，佛山正在由制造到智造转型，目前正打造高端载体以吸引高端产业。你对佛山如何定位好未来的产业驱动力有何建议？
袁奇峰：我认为，产业的发展要交给企业，不是政府去主导的。在经济发展中，政府从不是产业发展的主体，政府要做的是服务规划，如何降低成本，创造营商环境等服务。要相信市场的力量，把产业经济发展交给市场来做。这才是市场经济。比如说，南京推出“紫金计划”，由于南京有这个资源优势，是文教、高教的高地。它是在利用科教资源来做一个所谓的创新载体，把资源激发出来，这就是因势利导的政策，你学不到的。如果不是自己的优势，一定要去发展，那是不能成功的。
3 新城与专业镇：用轨道交通集聚改变新城区位
高质量的城镇化就是要克服“村村点火、户户冒烟”的局面，我们希望通过工业园区形成产业新城，城市节约高效。全面繁荣就没有区位差别，也就没有聚集经济效益和规模报酬递增的效果。
南方日报：佛山目前的城市格局拥有多个城市中心，没有明显的对资源高度聚集的“中心”，多个新城在建的格局，你认为利弊如何？
袁奇峰：佛山多城市中心的特色，是与历史发展轨迹有关，佛山各级政府的统筹力量不强，多数地方还是专业镇模式，发展主体不在区、市政府，而在镇政府，这种发展政体，必然决定其城市发展多中心格局。目前，佛山新城、禅城西部新城、南海千灯湖、顺德中心区、三水新城、西江新城等多个新城在建。现在看来，或者是多个新城争夺资源，提升自我的吸引力，但未必不是好事，这种竞争不见得是坏事，竞争带来的是更好服务，更低廉的成本，让企业得到更好的服务，得益的是产业的经营者，这种发展在要素聚集阶段，有利于要素进入佛山。
南方日报：对于佛山举全市之力打造的城市新中心——佛山新城，你认为它的发展面临的最大问题是什么？
袁奇峰：佛山新城最大的问题是它的区位。其区位处于市域的地理中心，中心城区的边缘，在这个区域上造城市之心则面临着诸多困难。需要重新去塑造这个区域的区位，才有可能发生改变。比如说通过轨道交通的集聚来提升它的区位。
此前确立为全市CBD，现在佛山政府清晰地将其定位为全市的市民中心、体育中心、文化中心，产业定位选择中德工业服务区，更细致实在。佛山新城是作为功能性的新城，与老城区、千灯湖、禅西新城组成佛山中心城区的“一老三新”中心体系。
南方日报：在佛山，呈现城镇化的一种情景，一方面是新城还在聚集人气，一方面，有部分专业镇已出现空心化、老龄化的情况，这是否是较多城市大发展之后必须经历的阵痛？你如何看这种现象？
袁奇峰：在“产业大发展，空间大重构”的过程中，每个地区、城镇、工厂发展都会有起有落。松岗、官窑这些地区，走的是早期农村社区工业化模式，进入园区工业化的阶段，政府当然将资源与精力都放到园区中。土地指标整合集中供应优势的项目，统筹资源放到优势、更高效率的地方上。这些专业镇工业发展没有土地资源，另外，随着产业的升级，这些区域原有产业转移或者被替代了。
高质量的城镇化就是要克服“村村点火、户户冒烟”的局面，区域有起有落，也是合理的。我们希望通过工业园区形成产业新城，城市节约高效，又要有发展保护生态，都市农业的区域。有城有镇有乡有农村，这样一种格局。全面繁荣就没有区位差别，也就没有聚集经济效益和规模报酬递增的效果。
南方日报：较多城市越来越重视把城市资源汇聚于交通枢纽来打开城市格局，你觉得佛山目前整个城市格局是否基本打开？
袁奇峰：佛山城市化才真正走了10年，还有很多课要补上。毕竟国际成熟城市已是经过几十年的发展，才形成这样的聚集效应，我们城市化才走了10年，佛山轨道交通开通也才3年，还得慢慢来形成对要素的聚集。
产城融合，职住一体这样的理想城市打造还是需要时间的。想城市的模型格局是有的，但是我们的居住习惯与空间不是那么匹配。我们一下子不可能造出很好的设施，好设施配套是需要时间来养成的，比如说，我们现在工作在这里，为了孩子上学却要选择到另外的地方去居住。
4 路径与战略：园区工业化是最大看点
园区工业化，在佛山大发展这十年之中，无论是狮山工业园的迅速崛起，还是乐平工业园、沧江工业园都写下了浓墨重彩的一笔，成为地区经济增长的龙头，非常值得关注和总结经验。
南方日报：广佛同城之下，佛山城市得以飞速发展，你觉得有哪些路径是值得总结的？
袁奇峰：在广佛同城化过程中，南海显然是一个优等生。政府具有明确的城市战略性来推动产业的转型升级，在城市化上也得到了长足发展。其中，南海中部一镇多园，双轮驱动统筹，产业、城市共同发展。千灯湖板块，又把东部南海的城市梦变成为一个实在的话题。南海应该是珠三角转型升级的一个成功范例。其中南海中部，就是代表了园区工业化实现区域崛起的一个典型。
这个战略是非常高明的。2000年，南海区政府就决定做东西板块战略，西部的园区工业化要作为南海产业发展转型的抓手。这个时间点，又正好遇到世界产业向中国转移的一个特殊的时期，广州抓到三大汽车厂，于是狮山工业园区用国有工业用地抓到一大批汽配产业，成为汽配聚集地。“广州整车，佛山汽配”格局由此而成。这可以理解为广州的辐射作用，但是从产业协同的角度，市场主体本身对区位和合法土地是更加锐利、更敏感的。政府与市场两种力量，给这个区域创造出一个非常大的推动力。
南方日报：如何理解园区工业化模式代表着更高质量的城镇化？
袁奇峰：2000年以后，产业拓展从过去依靠农村土地市场、农民，转变成政府主导的园区工业化，政府有形的手出现了，因此大项目落户就变成可能，比如从奇美再到现在的一汽大众的进入，创造了园区工业化的硕果。这就是用园区的模式来拓展经济的一个非常成功的案例。这事实上也是政府顺势而为，在资源上避免了农村社区工业化的问题，园区工业化的模式取得了巨大的成功。
狮山工业园区已经上升至佛山高新区，把所有的利好政策都给了他，将来对佛山GDP、经济的贡献会是非常了不起的。三水乐平工业园、高明沧江工业园也都获得了巨大成功。
园区工业化，在佛山大发展这10年之中，无论是狮山工业园的迅速崛起，还是乐平工业园、沧江工业园都写下了浓墨重彩的一笔，也是未来最大的看点，成为地区经济增长的龙头，非常值得关注和总结经验。
南方日报：对于南海城镇化的板块战略，以政府为主导来划分东、中、西三大板块实施差异化发展，你如何看这一模式。
袁奇峰：板块战略，最关键要注意政府在发展过程中，不要做错事，不做负功。板块化战略于政府来说就是区域分区治理模式。可以说，南海这一做法是顺势而为的，值得借鉴。2000年开始做东西板块战略。近年来南海再划分三大板块，根据三个区域所处的不同发展阶段因地制宜，因势利导。
南海东部做城市，专心研究“三旧”改造，从低效的土地使用，到高效的土地使用去转变，如何在集体土地上建城市，推动二次城市化；中部做工业，主要通过工业园区的模式提高经济发展效率，并在这个过程中推动城乡统筹；西部做文化、生态、休闲，西樵、九江、丹灶重点是在保护生态的前提下寻求发展。这样的模式当然是有利的，政府不再用一个政策对所有地区。在镇街同类项合并，使得这种治理显得更有针对性。从地理与经济的格局来做这个划分，区域发展目标更精细，更清晰。每一个片区有一个考核方式，一个战略指导，效能目标明确，成果丰硕，不会恶性竞争。
南方日报：南海东部城市是在集体土地上进行“二次城市化”，这一道路可谓十分艰辛，南海有何成功的实践经验值得借鉴？
袁奇峰：南海基于农村集体建设用地再开发的“二次城市化”是非常成功的，已经成为广东省“三旧”改造政策的原点。
为何能成功，首先关键在于区位，处于广佛之间，属于大都市区的核心区。长期以来，这个地方的土地被锁定在城乡二元体的资产上，只能获得资产收益，不能获得资本收益。其次是政策探索，农村集体建设用地同地同权、同市同价的突破。例如石肯村把集体建设用地登记为国有，然后招拍挂，土地获得溢价，打破了资产向资本转化的渠道。结果由于土地价值增量很高，改造后农民用土地换物业足以保证其既得利益并有所增长，让资本进入获利，政府也得益。
南方日报：这一过程中，如何根本保障利益冲突问题上的协调？
袁奇峰：集体建设用地入市，不可能仅当是土地财政的工具。在改造中去必须完成生态环境的改善、公共服务设施的建设，这样的发展，才能是有质量的城市化，新型城镇化应该是这样一个城市化。
我们在南海夏北村改造中，坚持生态优先、公共设施优先、农民利益保障优先的“三优先”模式，推行了有质量的城镇化，千灯湖、公园、学校、幼儿园、医院优先。以前你很难想像万达广场能够出现在这样的地方，当地政府非常有为，通过谋划、策划和规划，通过“三旧”改造把土地盘整出来。使得多方利益得到保证，城市和农民共赢。
南海金融C区夏北村的改造，证明规划先导、公共利益前置、各方利益平衡，是一个非常有效的城市建设的模式。最重要的是政府敢于推动制度创新，有担当才能突破。
■ 寄语
佛山的城市化要在广佛同城背景下进一步发挥自己特长，在“产业大发展，空间大重构”的机遇下争创高地。虽然我们不能当全能冠军，但是我们可以创出一批单项冠军。
