王建伟
澳门大学社会科学及人文学院政府与行政学系系主任、教授，中山大学客座教授。主要研究领域有：中美关系、亚太安全问题、美国外交以及美国国内政治。
美国智库随国力的壮大而发展
美国成型的智库出现在20世纪初，当时美国的国力实际上已经超过了英国，成为世界第一资本主义强国。但美国在内政外交上都碰到了一系列的问题，特别是内政，上世纪二三十年代，美国处于经济大萧条，非常需要一些独立的机构来提供没有偏见、能够解决一系列现实社会经济问题的政策建议。于是早期智库就应运而生。当时的智库，还是比较纯粹的研究机构，也有人说它是没有大学生的大学。这些智库也被称为综合大学型的智库，主要通过提供一些高质量的学术论文和报告，来教育公众和影响政策制订者，同时将各种不同的政策选项提出来，让决策者进行取舍，一般不会强力去鼓吹自己的政策主张。初期建立的智库，有些到今天仍然知名度很高，影响力很大，例如卡内基国际和平基金会，成立于1910年；胡佛战争、革命与和平研究所，成立于1919年。
二战之后政府加大对智库的支持力度，为了在和苏联的对抗中能够保持美国的领先地位，美国政策制订者需要利用智库的专长和见解，提出一整套比较持久、完善的国家安全和军事战略，政府开始为某些特定的智库提供资金，跟他们签订协议，等于说让智库成为政府的项目承包商。最典型的就是兰德公司，兰德公司最开始是美国空军的一个研究项目，所谓的兰德计划，后来逐步成为一个独立的智库。虽然是独立的智库，但是兰德公司在很长一段时间内，基本上还是为美国空军服务。兰德公司的成功，激励了其他的一些智库，也开始为政府承包研究项目。
到了上世纪60年代以后，因为越南战争、水门事件等一系列事件，美国国内出现了很多社会思潮和社会运动，可谓百家争鸣。人们不但对美国在世界上的霸权地位、外交政策，而且对国内的政治体制的合法性、正当性，和有效性提出了种种质疑。这种情况下，智库成为社会思辨的场所，经常推动着政策的辩论。在这之前，智库主要是完成政府合同和用自己的研究成果去影响社会，绝少主动提倡某种特定的社会和公共政策。但在60年代之后，不少智库开始积极鼓吹推销某种特定的社会公共政策，表现出非常鲜明的政治倾向。
值得一提的是这个时期，也是美国保守派智库备受重用的时代，特别是1981年到1989年担任总统的共和党人里根，非常倚重这些保守智库的作用，采纳了传统基金会、美国企业研究所(A E I)等提出的很多政策主张。里根总统对智库的作用非常重视，他在1988年的一个讲话里称，“今天美国最主要的学问不是来自大学，而是来自美国的智库”。美国保守智库在美国政治中的作用可见一斑。
冷战结束之后直到21世纪，这个期间国际形势发生了很大的变化。苏联解体之后美国一枝独秀，成为唯一的超级大国，一时风头无人可及。但是很快，特别是9·11之后，美国也开始面临一系列新的挑战。智库也开始研究新形势下美国面临的新问题，例如如何在中国、印度等其他大国崛起，而美国国力相对衰退的背景下，确保美国的领导地位和全球影响力；如何应对以伊斯兰极端主义为代表的世界恐怖主义浪潮等等。
这段时期也出现了一些所谓的新兴智库，例如专门为美国总统候选人量身定造，提供系统新观念、新政策、新口号的所谓政治家后援型智库，也就是说这些智库的研究人员会为两党的候选人制订一整套的内外政策，不但为候选人打造形象，而且还打造政策。
同时美国一些比较著名的政治家，特别是总统，他们希望在离任之后，自己的政治理念和政治遗产，能够在身后继续得到发扬光大，于是建立一个研究中心，继续倡导自己执政时的理念和政策，这被称之为遗产继承型的智库。比如小布什总统以他的名字命名的智库，比如卡特总统的卡特中心。
就数量看，美国智库非常多，据2013年1月的不完全统计，美国有1823个智库，90%以上的智库是1951年后成立的，也就是说二战之后美国智库数量的激增，和美国取得世界霸权地位有很大的关系。只有像美国这样一个具有全球影响力的国家，才需要那么多的智库。值得注意的是，美国新成立的智库的数量过去十年间有所下降，是因为美国智库已经达到饱和状态，还是象征着美国开始走下坡路？值得玩味。
林林总总的美国智库
从以上分析可以看出，在不同的历史时期，美国智库发展出很多不同的类型。
从资金来源上看，可以大致分为官方资助型智库和民间资助型智库。有些智库，资金来源主要是政府，比如说在华盛顿的美国和平研究所，它的财政来源基本来自于美国政府；美国夏威夷的东西方中心，它也基本是吃皇粮的，由美国国会提供资助。再比如说兰德公司，虽然它不是美国政府资助的，但是它的资金来源基本上也是来自政府。不过，兰德公司不是每年都会获得政府的固定拨款。兰德公司的研究人员需要自己写项目方案，去申请美国政府例如军方的项目，如果申请不到就得另谋出路了。总体而言，美国政府资助的智库数量非常少，即使美国政府资助的智库，他们的资金来源也不是高枕无忧。
美国大部分智库都是民间资助的，比如说对外关系协会、布鲁金斯学会、传统基金会等。这些智库一般在初始阶段都有一个或数个大金主捐出一大笔钱来建立一个基金。然后每年用基金的利息来支付开支，而不需要动用本金。例如前面说的卡内基国际和平研究会，一开始就是由美国钢铁大王卡内基斥巨资建立起来的。所以这些智库的财政也是相对稳定的。当然光靠这些基金，要维持智库的运作还是不够的，所以在民间智库工作的研究人员压力也很大，他们要不停地去募捐，因此流动性也相当大。
从政治倾向上看，可分为自由派智库和保守派智库。自由派智库强调的是社会福利，强调政府对社会和经济事务的干预，强调所谓大政府的积极作用。在对外政策方面，自由派智库比较倾向于国际主义、多边主义，主张裁军和军备控制，相对来说不太主张对外用武，比较温和，但是这也不是绝对的，民主党的对外政策也可以是非常强硬的。自由派智库的政策倾向，比较接近美国民主党的政策主张。
保守派智库基本上赞成市场经济，反对政府管制，希望大社会小政府，他们认为政府是问题的根源，而不是解决问题的办法。主张削减政府开支，反对赤字财政，历史上曾反对民权立法，在对外政策方面常常搞单边主义，鹰派色彩比较浓，强调保持美国在全球的军事优势和统治地位。保守派的智库一般和共和党的关系比较密切。
除了以上分类外，美国智库还可以有政策研究方向的分类。有些以研究外交政策为主，有些以研究经济为主，有些是以研究民权为主。当然还有综合型智库，内政外交各方面都研究。比如战略与国际研究中心，布鲁金斯学会，卡内基国际和平基金等都属于综合性的智库，研究的领域比较广泛。另外从智库的职能和工作性质方面进行区分，也有学者把智库分为三类。第一类是学术智库，也就是所谓的第一代智库，常被称之为没有大学生的大学。这类智库致力于学术研究，特别是对中长期内政外交问题的研究。但是有些智库其实也有学生，比如说兰德公司就有研究生院，培养硕士甚至博士。第二类被称之为游说智库。这类智库致力于推动倡导某种特定的公共政策，或者支持某个特定的政治候选人。最后一种就是合同智库。这类智库和政府或其他实体制订有关的合同，根据合同进行特定项目的研究。
智库是美国政治中第四种权力
美国智库在内政外交中的影响还是相当大的。有人说美国智库是美国政治体系中，除了立法、行政、司法之外的所谓“第四种权力”，对美国的政治经济、社会生活发挥非常重要的作用。现在大家都说一个国家要有硬实力和软实力，智库基本上就属于一个国家的软实力。
智库的首要作用是为政府的内外政策出谋划策。智库是所谓的思想库，是一个思想工厂。是一个工厂它就要不断地制造出新的产品，那就是新的政策理念和主张。智库提出一些独立的政策见解，往往能影响政府的高层决策。例如上世纪70年代提出的社会保障改革建议，对政府决策有重大影响。智库经常会发表一些研究报告、政策建议，供政府和公众参考。它们大部分是公开的，也有一些是内部的，送给美国高层作为决策参考。政府也往往通过智库的出版物来传播它的政策主张。例如对外关系委员会有一本非常有影响力的杂志《外交事务》，一些比较重要的对外政策主张，往往会发表在《外交事务》上，试探外界反应。比如冷战初期美国对苏联的遏制政策，最初是由曾在苏联任职的外交官乔治·凯南提出来的，文章后来在《外交事务》杂志上发表了，实际上是代表了美国政府的声音，其目的是要看世界对这个战略的反响。美国的外交政策专家和学者也往往通过这本杂志提出有关国际事务的新的概念和判断，以此来影响政府的决策。
智库的第二个重要作用是为政府培养，储存，输送人才。美国有所谓“旋转门”的现象。政府和智库之间的门是旋转的，智库可以将自己的精英输送到美国政府机构任职，使原来的研究人员变为政府的政策制订者。另外一方面，美国总统四年一任，最多八年，等到下台之后，大批的官员没有地方去，就去了智库，这样，这些卸任官员就有机会将参与决策的实践转化为专业知识，将自己的个人经验上升到理论的高度。这就是所谓的“旋转门”。例如美国原国务卿赖斯，她原来就在斯坦福大学的胡佛研究所工作，受到赏识进入政府工作，卸任后又回到胡佛研究所。
智库的第三个作用是利用大众传媒引导和教育公众。公众舆论对美国内政外交政策的影响还是很大的，对此不能低估，美国老百姓和中国老百姓差不多，平时没有时间和精力研究重大的内政和外交问题。这样就需要一些所谓的意见领袖来教育公众。很大一部分的意见领袖就是来自智库。智库就可以通过各种手段来激发公众对内外政策的关注，让他们了解美国内政外交面临的各种问题。智库影响大众的途径有很多种，包括学术出版物，国际研讨会，智库成员经常接受电视电台专题访谈，为媒体写评论文章和专栏，智库的官方网站等等。所以在美国重要智库工作，除了搞好自己的研究以外，还得担任影响公众舆论的公共知识分子的角色，否则就会被认为不太称职了。
此外，智库还积极参与“第二轨道”外交。一轨外交就是政府官员之间直接的谈判、直接的交谈，二轨就是由非官方的学者、研究者，就两国关系中的某些难题和重要议题进行探讨，在一轨不能谈的问题，往往在二轨就可以谈。当然现在还有所谓的一轨半外交。基本上除学者专家之外，政府官员也可以用各种身份和名义参加会议。另外比如说美国外交的一些新的概念和理念，也常常出自智库之手。例如奥巴马上台之后，美国在外交上提出“巧实力”的概念，这个概念就是智库学者提出的，后来成为美国外交的新词汇，起了重要的推动作用。
美国智库对中国的借鉴作用
美国智库对其内外政策的影响和作用，对中国当下应该说有一定的启示作用。在目前的体制下，美国智库和中国智库的一个最大不同是，中国大部分智库是官方的和半官方的。这一状况恐怕在短期内很难改变。但是即使是官方的智库，如何为政府的决策提供相对独立的思想产品，除了解读政府的政策之外，能不能发挥的思想库的问题，政府的投入和产出是否成正比，美国智库的经验可为我们提供借鉴。另一方面，从美国的历史经验来看，美国国力鼎盛的时期，也是其智库大发展的时期。从这个意义上讲，中国在崛起的过程中，也会见证一个智库的大发展来为其内外政策的制定服务。如何在这一过程中鼓励利用民间智库的力量，也是一个重要的课题。此外美国智库和政府之间的“旋转门”机制，对我们如何形成两者之间的良性循环和动态互补，同样有参考价值。
（南都评论记者 李靖云 整理）
