【大公報】建設粵港澳大灣區需破制度壁壘

粵港澳大灣區城市群規劃建設啟動在即，跨行政區的制度壁壘成為首先要面臨的問題。粵港澳大灣區建設要求三地分治下，基於自發性市場導向的 「分割蛋糕」，轉變為三地共治下基於 「一國兩制」制度安排的 「做大蛋糕」。粵港澳大灣區建設要求三地從各自為政、各設關卡的制度藩籬，轉變為互聯互動、與時俱進的制度創新設計。

法定性聯盟機制尚未建立

雖然，有利於促進粵港澳大灣區之間深度合作的制度安排已經開展多年，但三地在基於灣區經濟層面的深度合作僅僅處於初步階段。一是三地政府在聯盟機制的設立上仍未有重大突破；二是目前的合作仍以自發性的產業和投資貿易合作為多。

香港政府方面，在與內地深化合作議題上， 「一帶一路」的作用備受關注。與 「一帶一路」戰略願景的熱度不同，以深圳前海、廣州南沙和珠海橫琴自貿片區為支點的粵港澳大灣區建設體系，並沒有得到香港特區政府方面的全面深入關注。澳門政府方面則側重和橫琴的通關和投資合作兩個方面，對整合三地資源的機制設計探討研究亦比較少。目前珠三角與港澳合作呈現出這樣的特徵：前海與香港較為緊密的市場合作；澳門和橫琴比較緊密的政府主導合作；南沙與澳門和香港的合作則較為鬆散。基於粵港澳大灣區各城市之間，及港澳政府之間法定性的聯盟機制，沒有得到整體性和一致性的思考和頂層設計。

各地差異性制度壁壘

首先， 「一國兩制」下廣東與香港、澳門的合作仍面對不可逾越的行政制度壁壘。特別是香港內部當前面臨 「泛政治化」和 「立法會亂象」，導致很多旨在制度創新的合作領域被阻撓甚至擱置。如廣深港高鐵的 「一地兩檢」制度遲遲不能破冰，原因就在於香港立法會的拖沓和糾紛。

其次，三地由於利益博弈而自設制度屏障。金融放開方面，香港的金融體系和監管制度與內地有所差異，一些基於宏觀審慎的金融領域沒人敢碰。人才流動方面，香港對內地高端人才的引進力度甚小，長遠來說對香港保持金融業和專業服務業競爭優勢，發展創新及科技產業卻百害無一利。合作園區建設方面，港澳地區出發點在於對土地的開發權和使用權，而自貿試驗區片區出發點則在發展經濟。利益訴求的差異使得制度設置更為固化，合作推進速度較慢。

最後，涉及一些不熟悉領域的制度創新，對傳統政府部門和公務員提出了難題。基於改革的風險性，以及政府免責機制的不完善，很多亟需制度改革的領域不了了之。香港公務員體系沿用港英時代的架構和人員，擅長執行，不擅長制度設計。而且特區政府一直信奉 「小政府、大市場」的不干預理念，對制度和政策設計的重要性理解不深。深圳前海設置了管理局，引進了一批專業人員從事經濟政策制定和行政管理，亦設置了對港合作事務處，但仍處於發展的初步階段。廣州南沙新區沿用之前的區一級政府管理架構，公務員隊伍的考核和知識儲備與自貿試驗區制度創新需求不匹配。根據對自貿試驗區一些知識密集型機構的調研，國際金融領域、新興業態領域等湧現的新問題，一般政府職能部門和工作人員無法解決。

僵化的監管限制難突破

首先是各地的行業地方保護：香港有些傳統的優勢服務業為了保持其行業權威和經濟地位，長期不對內地放開。如執業醫師和執業律師等專業服務業領域的人才，引進力度相當小，除了不利於香港本地醫療服務和法律服務人才的供應，還限制了香港專業服務向內地輸出。

面對香港人口老齡化和高端人才缺失的困境，特區政府推行 「優才計劃」，但由於衝擊了本土人才的既得利益，來港人才數量備受限制。自貿試驗區儘管劃出專門的區域對接港澳合作，但基於本地重點行業的發展，若港澳對其造成較大衝擊的，亦採取限制的政策。如廣州、深圳、香港三地航運業之間的競爭和保護等。其實是基於風險防範考慮：自貿試驗區採取 「一線放開，二線安全高效管住」的宏觀審慎態度，主要基於海關和金融兩個領域高風險、難監管的特徵。

相較自貿試驗區對金融和通關監管的不斷開放，香港對金融業的監管卻顯得更多嚴格和保守。相較內地線上支付及其衍生產品的發展，香港基於金融安全，線上支付一直管制較為嚴格。

最後是監管制度改革不能與時俱進：香港很多管制措施沿用港英政府時期頒布的政策，未能與時俱進進行修改。除了不合時宜、阻礙經濟發展外，還間接引致政治和民生問題。如郊野公園和荒地灘塗的開發，有利於解決香港土地房屋造成的社會撕裂，但由於土地開發一直沿用港英時代頒布的《法定圖則》，一塊土地從生地到熟地需時5至11年，嚴重拖緩民生工程的進度。開發最容易的落馬洲河套地區，由於香港土地和建築開發的僵化規制，從土地平整到落成要經過重重論證，耗時7年。相較深圳前海的高效建設進程，這樣低的建設效率會錯失更多與珠三角合作發展新興經濟的時機。