自2007年特别是2009年专门成立“三旧”改造办公室以来，广州市加快了城中村改造的步伐创造了全国著名的城中村改造成功案例——以村集体为主导的改造模式。除此之外，广州市在对杨箕村、琶洲村等10多个城中村改造过程中，还探索出了生地出让模式和自主改造模式等比较成功改造模式。尽管如此，从总体上看城中村改造推进难度大进展远远低于政府和市民的要求，主要障碍是拆迁补偿特别是“钉子户”或“留守户”问题、改造资金问题。
中山大学岭南学院金融系教授、博士生导师姚益龙长期关注广州“三旧改造”特别是城中村改造问题，曾主持国家社会科学基金项目《快速城市化中的“城中村”金融问题研究》、广州市政府公开招标项目《广州市“三旧”改造涉及土地收储问题研究》等课题，对城中村改造问题有深入的研究。在总结广州市三种城中村改造模式之外，姚益龙教授还从金融学的资产证券化角度出发，提出了城中村改造的“土地证券化投融资”创新试点模式。他还指出，城中村的拆迁补偿对于留守户问题，应保留最后的法律解决渠道，如果失去最后的法律救济，城中村改造将变成一个无解的难题。
广州城中村改造的三种模式
地理上与城市合为一体是广州城中村改造的核心和难点。
南方日报：自2009年以来，广州市大力推进城中村改造，广州的城中村改造可以分为哪几种模式？
姚益龙：城中村实际上是随着快速城市化的发展被现代城市包围的计划经济时代形成的农村传统村庄。城中村村民身份是农民和农村户口，土地和经济成分属于集体所有制。所谓城中村改造就是将原来的农民身份变成市民，原来的村委会变成街道居委会，原来的村集体经济组织转变为股份制公司，特别是在地理上将传统村庄与现代城市合为一体。其核心和难点地理上与城市合为一体的问题。广州市138个城中村占地面积达87.5平方公里，占城市规划建设总用地的22.67%。广州是全国较早开展城中村改造的城市。早在2002年就已经制定了“先行试点、积极稳妥”、“一村一策”的改造原则。原计划10年内基本完成全市138条城中村整治改造工作。然而至今仅仅顺利完成“城中村”农民转为居民、村委会转成居委会、村集体经济转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司的第一步改造工作。但是地理上与城市合为一体的改造却举步艰难，进展远低于计划和城市发展的需要。直至2008年1月猎德村的改造工程才正式动工。随后，琶洲、林和、冼村、杨箕等村改造启动。从已经启动城中村改造的实践来看，广州城中村改造可以大致分为三种模式。
一是以村集体为主导的改造模式。其成功主要依靠两点：第一，得到市、区两级政府大力支持，垫资将村土地变为熟地，组织建设回迁安置房。同时将融资地块公开出让的资金全额返还村集体；第二，对拆迁过程中出现的几家“钉子户”以村集体经济组织的名义司法诉讼获得法院支持。但这种“成功模式”有当时特殊的历史背景，今后恐怕难以复制的。
二是自主改造模式。采用“前期政府主导编制规划改造方案，由村经济组织自行融资引入开发商进行开发建设”改造方式。用于融资的土地不是采取公开拍卖、而是交由村委会代表村民去寻找合作公司出让方式解决。在这种模式下，村集体成立全资子公司进行安置房建设和商品房销售融资，并按相关政策规定以土地纯收益的50%计收土地出让金，即基准地价的20%。这种模式有利于调动城中村集体经济组织的积极性，但是城中村集体经济组织和开发商在开发经验和各种资源协调能力的不对称，不仅可能诱发合作纠纷，而且可能存在“如何保证村集体和村民实现自身利益最大化”问题。
三是生地出让模式。即将尚未完成拆迁安置的融资地块（生地）以公开出让。中标开发商不仅要承担拆迁安置责任，而且为了防止烂尾风险开发商先行垫资负责建设回迁房和支付货币补偿款，拆迁资金由区政府和村共同监管。这种模式的特点是将拆迁责任和风险由政府转移到企业。这种模式在政府与拆迁户之间设置了一个很大的缓冲区，就是由企业与村民进行协商，进行利益平衡，通过企业的努力有效化解了社会矛盾。
推进改造关键靠法治
依法起诉、有法必依、执法必严，今后仍要作为化解留守户问题的主要手段和最终手段。
南方日报：广州几乎每一个城中村改造项目都有“留守户”（或俗称钉子户），您在做国家社会科学基金项目的过程中，对留守户现象有什么观察和研究？
姚益龙：当前在城中村改造过程中核心难点是什么？不是规划设计、建设等技术问题，而是拆迁补偿问题。拆迁补偿最核心的问题就是留守户的问题。根据我们的一项调研，广州城中村改造中的留守户正在呈现快速增长趋势。
琶洲村改造项目2008年开始启动。到2010年9月底，整村签约率达99%，但是全村仍然有6户共13栋留守户房屋拒不签约无法拆迁。尽管琶洲联社分别于2010年9月7日、2011年1月28日将剩余6户13栋留守户向海珠区人民法院提起诉讼，市中院也作出终审判决，要求剩余4户于判决生效3日内腾空房屋并交付联社，尽管琶洲村全面胜诉，但是“留守户”仍拒不签约交房。
与琶洲村相比较，处于市中心地带的杨箕村情况则没有那么幸运和乐观。杨箕村的签约率虽然也高达99%，但仍然存在5户留守户，但是很不幸这5户留守户刚好都处于杨箕村改造地块的核心位置。这1%的留守户的存在使得开发商迟迟不能开工。留守户的存在使得工期被迫延长、开发成本被迫增加。据测算，留守户每拖延1天，仅开发商支付的临迁费就要增加40万元。不仅如此，工程迟迟不动工还引起已签约搬迁村民的强烈不满，而且还无法向已经签订动迁安置协议、按期交房的村民履行合同义务，面临着更大是社会风险。杨箕村后来实际上是靠提高补偿标准才顺利拆掉。
2009年6月获市政府批准、2010年立项实施改造的荔湾区东漖村改造过程中留守户情况则更加严重得多。东漖村改造工程共分四期：第一期比较顺利拆迁完毕。第二期涉及村（居）民共计252户，未签约27户（不拆迁、拒绝与联社协谈的有4户）留守户；第三期改造工程目前处于动迁期间，涉及村（居）民共计179户，已签约150户，未签约29户。尽管第四期尚未开始，但是仅仅第二、第三期就出现了56户留守户。留守户比率高达7.7%，是前3个城中村平均数的7.7倍。
从广州市总体情况看，根据统计，虽然已经开始改造的城中村出现的留守户只有5%的比率。但从琶洲村、杨箕村再到东漖村，广州市城中村改造过程中留守户之间不仅存在着非常明显的“示范效应”，而且相互“攀比效应”也越来越严重。留守户现象有日益增加、迅速蔓延趋势。改造过程中留守户现象凸显了当前广州市城中村改造进程中留守户问题的严重性和紧迫性。
留守户为什么会成为留守户？我们对留守户进行了一个简单的分类。第一种是明目张胆要钱，提出很高的补偿标准。第二种是借拆迁提出不合理的非经济要求，比如说解决小孩读书问题、外省亲戚落户问题等等；第三是因为宗族矛盾、多年干群矛盾故意搅局。比如说我们这个姓在村里是个小姓，被大姓欺负了几十年，现在要拆迁改造了，我就借这个机会来搅局。
化解留守户的问题，我认为不能继续依靠现在实际上的“多给钱”的办法。市场经济是法制经济，如果没有法制，任何一种改造模式都无法顺利推进城中村改造。依法起诉、有法必依、执法必严今后仍然要作为主要手段和最终手段。从理论上讲，既然集体所有制是公有制的一种形式，那么代表集体所有制性质的村集体利益应该也是公共利益的一种形式。失去了法律强制执行权威，留守户将会越来越多、越来越“顽强”，解决也越来越难。
村集体和村民入股参与城中村改造
广州现有的城中村改造思路特别是土地收储政策应当充分利用社会资本。
南方日报：在您看来，这几个模式各有什么优缺点？在总结经验的基础上，能否形成更和谐、更高效的改造模式？
姚益龙：在现有的三种改造模式之外，我们通过大量调研，想提出第四种模式——“土地证券化的投融资”城中村改造模式。
除了留守户问题外，广州城中村改造的另一大难点是政府的收储资金不足、改造资金多元化问题。广州现有的城中村改造思路特别是土地收储政策仍然是计划经济的思路，没有充分利用社会资本。事实上我国社会资金数量充裕，只要是改革现有的计划经济指导思想下的土地收储政策，社会资本完全有能力参与“三旧”改造，特别是城中村改造，大大加快“三旧改”造特别是城中村改造的步伐与速度。按照目前的土地收储制度规定只有县级以上“非盈利的”事业单位（土地开发中心）一家垄断，导致收储资金不足，土地收储周期过长，改造速度缓慢。
其实按照十八届三中全会“发挥市场在资源配置中期决定性作用”的精神，作为改革开放最前沿的的广州市，完全可以首先试点探索城中村改造的“土地证券化投融资”模式。具体说来，就是将土地当做一种生产要素，采用“土地资产证券化”的思路由市区两级国有公司、开发商参股、少数村集体和少数村民通过现金、土地作价、部分补偿款等方式入股的形式组建“多方参股”的公司方式参与城中村改造涉及的收储土地及其城中村改造。多方参股必须遵循让村民和村集体自愿选择的原则。虽然这种方式大部分村集体和村民可能都不会接受，但只要有10%的村民接受，就可以节省投资资金。未来股份的收益体现后，越来越多的村民可能都会选择这种方式。广州可以选取一些地理位置优越，投资意识高、素质较高的“城中村”先行先试，然后再逐步推广开来。
多方参股的公司成立之后还可以利用BT、BOT等融资方式利用社会资金完成“七通一平”等工作，加快改造的进度。
