“官员想方设法堵截上访，则完全背离了1951年信访制度设立的本意！”11月14日，广州东山口，省人大的会议室里，一名40岁的光头教授拿着话筒，调动了全场的气氛，“法治是照章办事，最大的弱点就是不照顾人的情绪。你甚至不知道决定你命运的人是谁。”
这不是大学课堂，而是一场立法评估会。广东首度试水高校起草法规草案的一个辩论场景。
发言者是中山大学法学院副教授毛玮。今年8月21日，他和另外3名法学教授组成了课题组，接过了省人大常委会的委托书，起草《广东省信访条例（草案）》。毛玮也有竞争者，因为同时接过委托书的还有暨南大学、广东外语外贸大学的立法基地课题组。
一部地方性条例由省人大常委会委托三所高校的立法基地同时起草建议稿。此举开了广东立法史的先河，全国首创。
“以前都是部门起草，委托高校起草还是头啖汤。”省人大常委会法工委主任王波的案头除了三个高校的草案，还摆着一份十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。他指着《决定》中关于“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”的表述，对记者说，我们广东人大又先行了一步。
两大立法“智库”先后成立
按照有关法律规定，省政府、省人大常委会主任会议、省人大各专门委员会都有权提出法规草案。
在很长一段时间里，广东的地方性法规草案完全由政府部门起草。很多部门都设置了法制办来起草法规文本，提交给省政府常务会议通过后，由省政府提请人大审议。
然而，近年来，“部门立法”或致公共利益部门化、部门利益法制化的质疑声出现了。在广东省人大常委会对一些条例的分组审议中，时见委员痛批提交审议的草案充满了部门利益的“小九九”，部门利益色彩太浓。
“省人大希望这种情况有所改变。”省人大常委会主任黄龙云作为本届省人大常委会的“掌门人”，在立法上带领他的团队开始布局，两大“立法智库”先后形成。
今年夏天，本届省人大常委会上任伊始，首次向社会公开选聘66名立法咨询专家，囊括了法律、财经、环保、科教等多方面人士。从组织上，省人大也开始了自己的“立法智囊”布点，与中山大学、暨南大学、华南理工大学、广东外语外贸大学、广州大学等5所高校签订了协议，结成了广东省地方立法研究高校联盟。各校组建团队成为省人大常委会的立法咨询服务基地。
省人大随后又把粤东西北的韶关学院、嘉应学院、韩山师范学院、广东海洋大学囊括立法联盟中。
为信访立法 信访局成配角
很快，为信访立法成为了立法专家们的挑战。
因为今年4月的立法大调研显示，信访成为了人们普遍关注问题。省人大常委会主任会议将信访条例补充纳入了今年的立法计划，以期“建立规范的信访秩序，依法维护信访人的权益”。
今年8月21日，省人大常委会将信访条例的起草工作委托给了中大、暨大、广外三所高校的立法基地。省人大法工委主任委员金正佳表示，委托三所高校的这种做法，在广东省人大常委会的立法史上是第一次，目的在于实施开门立法，发挥社会力量的作用，有利于提高立法质量，实现立法的科学化和民主化。广东省信访局局长林耀明也出席了新闻发布会，不过信访局是配角，为专家们提供资料与服务。
三所高校各自组建了团队，而且在各自保密的情况下独立工作。2个月后同时交“功课”给人大。省人大给予起草的3所高校每所10万元起草经费。
“在高校做课题一般50万-60万元。所以10万元仅仅是维持基本运作。”王波说，对于教授们来说，让他们最高兴的是能让自己的理论有了实践的机会。
“有一次，我们4个老师一起开了3个整天的信访条例起草会，从早到晚，有一次谈到晚上10点，脑袋都有点嗡嗡响。”研究行政法基础理论的毛玮坦言自己对信访制度有参与的冲动，起草法律文本比写论文对社会的影响要大。
理想与现实的碰撞
让外界期许的是，在象牙塔里的教授会拿出怎样的法律文本。
10月，王波拿到三所高校的建议稿发现创意不少，并向媒体公布了三份建议稿，还请了40多名各界人士开了1天半的会来给建议稿“横挑鼻子竖挑眼”，希望意见越辩越明。
中山大学课题组提出新设县级以上人大常委会信访工作委员会，对重大事实不清的信访事项可成立特定问题调查委员会。
暨南大学课题组参照代表人诉讼的基础理论，创造性地提出了“共同走访”概念。广东外语外贸大学课题组提出了建立信访公开制度和信息共享机制。
与部门立法不同的是，评估会上大家挑刺，都没有挑“出现部门利益先入为主”，但是拍砖“过于理想”的较多。
面对外界“过于理想”的拍砖，中山大学法学教授刘恒就认为，在目前国家立法中，一般要求起草单位提交两个立法文本：一个是部门稿（现实版），一个是专家建议稿（理想版）。“我们的文本被认为是比较理想，这正好说明我们的文本属于专家建议稿，也符合委托单位的初衷。”
教授们经历此次起草，也看到了自己的弱点，“有时我们的表达有点绕。”中大法学院副教授毛玮拿到省人大最终一审的草案后觉得“可操作性比专家稿要强，也更稳重。”
在省人大常委会法工委主任王波看来，三所高校的建议稿没有让他失望。从事立法工作30多年的他最大的困惑就是他参与这么多法律的制定，有多少法得到了贯彻执行，有多少法老百姓不清楚。法治中国的任务仍任重道远。“立法不仅仅是立法机关的事情，要全社会参与，这样的法才能站得住脚。”
现在，省人大常委会在立法上又有了新的尝试。2013年11月14日，省人大常委会委托华南理工大学、广州大学分别起草《广东省救灾条例（专家建议稿）》。
与信访条例不同的是，救灾条例提案权在省政府而非省人大常委会。也就是说人大提前介入了这部法律的起草，请立法基地起草建议稿，这份建议稿将同时交给政府和人大。
省人大法工委主任委员金正佳表示，这种做法也是广东的首创，人大和政府共享立法基地资源。民政部门拿到专家建议稿后，形成自己的提案稿，政府可以选择自己独立起草一份，以专家建议稿做参考，也可以选择在专家建议稿文本上进一步修改完善。
两大智囊
●本届省人大常委会上任伊始，首次向社会公开选聘66名立法咨询专家，囊括了法律、财经、环保、科教等多方面人士。
●省人大与中山大学、暨南大学、华南理工大学、广东外语外贸大学、广州大学等5所高校签订了协议，结成了广东省地方立法研究高校联盟。各校组建团队成为省人大常委会的立法咨询服务基地。随后粤东西北的韶关学院、嘉应学院、韩山师范学院、广东海洋大学也被囊括进立法联盟。
样本意义
为信访立法，或许是今年广东立法工作里最出彩的一件事。
如何让信访条例跳出部门利益桎梏，广东选择了社会力量“借脑”起草。虽然委托学者起草并非新鲜事，但是通过建立高校立法基地，同时委托三所高校拿出各自独立的文本，这在全国是首创。
在近日举行的全国人大常委会立法工作会议上，广东省人大常委会主任黄龙云作为唯一的地方代表在会上发言，介绍了包括委托高校立法基地起草的新机制、新举措，受到了各方关注和好评。
