采访嘉宾：
任建明 清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任、教授
倪 星 中山大学政务学院副院长、教授
近日，财政部宣布，我国公务卡已基本实现全覆盖，全国共计38万多个地方预算单位实行了公务卡制度改革。从2007年开始，在借鉴国际经验基础上，我国实施了公务卡制度改革，通过在公务支出领域使用具有“消费留痕”特点的信用卡，逐步替代现金支付。由于可对每一笔公务支出进行监督，公务卡制度被社会舆论称之为“反腐利器”。
然而，公务卡能在多大程度上遏制占公家便宜、混公家账的腐败行为？又能否有效遏制住不当公款消费？本报记者特邀专家进行探讨。
公务卡推行阻力重重
公务卡因透明度较高，所有的支付行为都有据可查、有迹可寻，因而2007年开始试点推出时，舆论就对其抱有相当高的期待，认为它可以从源头上杜绝不当的公款消费行为。然而公务卡好处多多，推广起来却进展缓慢，乃至财政部几次下发强制使用公务卡的通知。
中山大学政务学院副院长倪星教授认为，公务卡通过定点消费、消费留痕等特点，公务消费的每一笔支付都可以核查，因而其威慑作用还是客观存在的。尽管纪监部门可能不会真的去核查，但相对于过去的以假发票报销公款吃喝来说，至少强多了。他还举例说，公务卡和为公务车安装GPS很相似，两者都是通过技术升级手段，监督公务消费，具有一定的威慑作用。而且基于其初衷是善意的，哪怕当前进展缓慢，公众也应给予更好的期待。
“公务卡推行遇阻不能将原因归之于公务卡本身。相较于现金交易，公务卡很难再有回扣、红包等一些‘灰色收入’和好处费，因此靠个人主观自觉使用公务卡很难，必须靠有效的制度。比如说可以强制规定凡是能使用银行卡的地方都必须使用公务卡，如果没有使用，则要有详细的书面资料说明原因。”清华大学公共管理学院廉政治理研究中心主任任建明在接受记者采访时说。
正是由于公务卡触动了部分人的既得利益，所以推行起来遇到了“有卡不用”、公务卡成“休眠卡”的重重阻力。
公务卡使用沦为形式
中国银联的统计数据显示，公务卡制度改革至今，累计发卡现已超过1000万张；而财务部公布的数据表明，我国的公务卡支付制度已经覆盖全国38万个地方预算单位。但是和全国4000多万个行政事业单位比起来，这个数字还是凤毛麟角。相关调查更是显示，在一些市县的基层部门，九成以上的公务卡成了“休眠卡”。
一面是持续攀升的公务卡发卡量，一面是大量存在的“休眠卡”，究竟是什么让公务卡的威力大打折扣？
有人认为，公务卡有卡不用、致使其反腐功能沦为摆设的原因有几个方面：一是公务卡自身受到刷卡机的终端限制：一方面POS机远没有达到普遍使用的程度，在基层特别是农村，很多地方公务卡难有用武之地；另一方面，由于刷卡手续费需由商户支付，一些商户为规避手续费，受理公务卡的意愿也不够。二是现有的财务报销制度决定了，只要“一把手”签字同意，就可以实报实销，导致公务卡可用可不用。三是公务卡的强制结算项目只包含了办公费、差旅费、会议费、公务接待费等16个公务支出项目，这并未囊括所有公款支出，而且每个单位都有预算外的收入，这些很容易成为部门“小金库”，导致公务卡的源头防腐作用也大打折扣。
任建明教授认为，公务卡只是反腐的其中一个环节，“单兵作战”难免使得其在限制公务消费上“隔靴搔痒”。要想让公务卡真正发挥作用，它需要财务报销、票据管理等配套制度的同时起作用。但现有这些制度漏洞太多。
用“透明发票”堵住公务卡漏洞
中央出台“八项规定”狠治公款吃喝，效果立竿见影。不过在一段时间的沉寂之后，公款吃喝似乎又有回潮之势。人民日报记者暗访发现，哈尔滨的吃喝一条街又开始红火，洗浴会所停满了豪车，车牌用免费停车的牌子遮挡起来，数千元的账单分开开发票。而此前更是爆出公款吃喝潜入各地驻京办、内部食堂，茅台酒装进矿泉水瓶等应对花招。
如何破解公务卡的“休眠”难题，让它发挥反腐功效，在治理公款吃喝中成为监督利器？或者说还有没有比公务卡更有效的技术创新、制度创新来遏制公款吃喝？
倪星教授认为，任何一个廉政创新，不管是技术上的，还是制度上的，都应鼓励和提倡。对公务卡，社会应持以包容态度，以积极的心态看待。但中国廉政建设需要的是顶层设计，只有放在这个大背景下来考虑，公务卡才能起应有的作用。
“要堵住公务卡存在的漏洞，改善发票报销制度势在必行。”任建明教授建议：所有公务消费都必须单独写一个报告，在报销时光有发票还不够，要办成“透明发票”，比如说会议的报销，在发票之外还要附上详细的清单说明，到底使用了多少会议室，到底有多少人，住了多少房间，可以追查其用的会议房间是不是过高，有没有那么多人，这样才能堵上漏洞。同时，公务卡的预算结算目录也要扩大，把所有的公务消费都纳入进来，而能局限于现在的16个公务支出项目。
“小金库”不除，公务卡必“卡”
和许多廉政措施一样，在一些国家行之有效，到了吾土便寸步难移。即使强行推动，往往也徒有其表，难得其实。公务卡也一样，设计的愿景很美好，消费留痕，便于监管，理想却照不进现实，何故？国情所致。公务卡被“卡”，问题多多，最大瓶颈在于巨量预算外资金的存在。
为什么一些人不用公务卡照样可拿单回来报销？除了公务卡使用规定还不够硬，没达到死规定的境界之外，还与资金的来源、使用不规范有关。众所周知，按照目前我国的财务体制，政府财务除了预算内部分，还有非税收入，包括行政事业性收费、政府基金、罚没收入、土地出让金等等，且数额巨大，仅每年土地出让金就达万亿规模。这些钱中，有些就流入“小金库”（一些“油水”部门甚至预算外资金比预算内还要多），供单位使用，成为大吃大喝、铺张浪费甚至腐败的温床。这些钱往往是领导一支笔，签字就报销，且可用现金支付，公务卡是很难管得到的。
要让公务卡推行不走样，收到应有的设计效果，除了要做足服务，让公务卡使用起来更加方便之外，更多的心思要放在卡外。一是要严格执行中央预算单位公务卡强制结算目录，凡目录规定的公务支出项目，必按使用公务卡结算，否则视为违规行为；二是进一步规范财务制度，减少预算外收入，杜绝单位“小金库”，断了一些人的非分之想。此外，还必须提高政府财政支出的透明度，让行政机关使用的每一分钱都在公众监督之下，才有可能让一切规范起来。 （练洪洋）
